關(guan)于推進(jin)政府(fu)和社會資本合作規范發(fa)展的(de)實施(shi)意見
財金〔2019〕10號
各(ge)省、自治(zhi)區(qu)、直(zhi)轄市、計劃單列市財(cai)(cai)政(zheng)廳（局），新疆(jiang)生產建設兵團財(cai)(cai)政(zheng)局，財(cai)(cai)政(zheng)部駐各(ge)省、自治(zhi)區(qu)、直(zhi)轄市、計劃單列市財(cai)(cai)政(zheng)監察專(zhuan)員辦事處：
在公共服務領域(yu)推(tui)廣運(yun)用(yong)政(zheng)(zheng)府和社(she)會(hui)資本(ben)合(he)作(zuo)(zuo)（PPP）模式，引入社(she)會(hui)力(li)量參與公共服務供(gong)給(gei)，提升供(gong)給(gei)質(zhi)量和效(xiao)率，是黨(dang)中央(yang)、國(guo)務院作(zuo)(zuo)出的一項重大(da)決策部署。為貫徹落實(shi)中央(yang)經濟(ji)工(gong)作(zuo)(zuo)會(hui)議和全國(guo)財政(zheng)(zheng)工(gong)作(zuo)(zuo)會(hui)議精(jing)神，有(you)效(xiao)防(fang)控(kong)地(di)方政(zheng)(zheng)府隱性(xing)債務風險，充分發揮PPP模式積極作(zuo)(zuo)用(yong)，落實(shi)好“六穩”工(gong)作(zuo)(zuo)要求，補齊基礎設施短板，推(tui)動(dong)經濟(ji)高質(zhi)量發展(zhan)，現提出如下意見：
一、牢牢把(ba)握推動(dong)PPP規范發展(zhan)的總體要求
近年來，各(ge)級(ji)財政部門會同有關方面大力(li)推進PPP工作，在穩(wen)增長(chang)、促改革、惠民生方面發(fa)揮(hui)了積極作用，但也存在超(chao)出自身財力(li)、固(gu)化政府(fu)(fu)支出責任、泛化運(yun)用范圍等問題。各(ge)級(ji)財政部門要進一步提高認識，遵循“規范運(yun)行、嚴格監管、公開透(tou)明(ming)、誠信(xin)履約”的原則，切(qie)實防(fang)控地(di)方政府(fu)(fu)隱(yin)性債(zhai)務風(feng)險，堅(jian)決打好防(fang)范化解(jie)重大風(feng)險攻堅(jian)戰，扎實推進PPP規范發(fa)展。
（一）規范(fan)運行。健全(quan)制度體(ti)系，明確(que)“正負面(mian)”清單，明確(que)全(quan)生命周期管理要求，嚴格項目(mu)入(ru)庫，完(wan)善(shan)“能進能出”動(dong)態調整機制，落實項目(mu)績效激(ji)勵考(kao)核。
（二）嚴(yan)格監(jian)管。堅持必要、可承受的財政(zheng)投入(ru)原則，審慎科(ke)學(xue)決策(ce)，健全(quan)財政(zheng)支出(chu)責(ze)任監(jian)測和(he)風險預警(jing)機(ji)制(zhi)，防(fang)止政(zheng)府支出(chu)責(ze)任過多、過重加大財政(zheng)支出(chu)壓力(li)，切(qie)實防(fang)控假借PPP名義增加地方政(zheng)府隱(yin)性債(zhai)務。
（三(san)）公(gong)(gong)開(kai)透明(ming)。公(gong)(gong)平、公(gong)(gong)正、公(gong)(gong)開(kai)擇優采(cai)購社會(hui)資本方(fang)。用好全國(guo)PPP綜(zong)合信息(xi)平臺(tai)，充分披露PPP項目全生命周(zhou)期信息(xi)，保障公(gong)(gong)眾知情權，對參與各方(fang)形成有效(xiao)監督(du)和約束。
（四(si)）誠信(xin)履約(yue)(yue)。加(jia)強地(di)方政(zheng)府誠信(xin)建設，增(zeng)強契約(yue)(yue)理(li)念，充(chong)分體現平等合(he)(he)作原則，保障社會(hui)資本合(he)(he)法(fa)權益。依法(fa)依規將(jiang)符合(he)(he)條件的PPP項目財政(zheng)支(zhi)出(chu)責任(ren)納入預算管理(li)，按照合(he)(he)同(tong)約(yue)(yue)定及時履約(yue)(yue)，增(zeng)強社會(hui)資本長期投資信(xin)心。
二、規(gui)范推進PPP項(xiang)目實(shi)施
（一(yi)）規范的PPP項(xiang)目應當符(fu)合以(yi)下條件(jian)：
1. 屬于(yu)公共服務領域的(de)公益性(xing)項目(mu)，合作期限原則上在(zai)10年以上，按規(gui)定履行物(wu)有(you)所(suo)值(zhi)評價(jia)、財政承受(shou)能力(li)論證程序(xu)；
2. 社會資本負責項目投(tou)資、建設(she)、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險；
3. 建立完全與項目產出績效相掛鉤(gou)的付費機制，不得通過(guo)降(jiang)低考核標準等方(fang)式，提前鎖定(ding)、固(gu)化政府支出責任；
4. 項目資本金符合國家規定(ding)比例(li)，項目公(gong)司股東以自有資金按時(shi)足額繳納資本金；
5. 政府方簽(qian)約主(zhu)體應為縣(xian)級及縣(xian)級以上人民(min)政府或其(qi)授權的(de)機關或事業單位；
6. 按規定納入(ru)全國PPP綜合信(xin)息(xi)平臺項目庫，及時(shi)充分披露(lu)項目信(xin)息(xi)，主(zhu)動接受社會監督(du)。
（二）在符合上述條件的同時，新(xin)上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求：
1.財政支出(chu)責任占比(bi)超(chao)過5%的(de)地區，不得新上政府付費(fei)(fei)項目。按照“實質(zhi)重于形(xing)(xing)式”原(yuan)則(ze)，污水、垃圾處理等依照收支兩條(tiao)線管理、表(biao)現(xian)為政府付費(fei)(fei)形(xing)(xing)式的(de)PPP項目除外；
2.采(cai)用公開(kai)招標、邀請招標、競爭(zheng)性(xing)磋商、競爭(zheng)性(xing)談判(pan)等競爭(zheng)性(xing)方式(shi)選(xuan)擇社會資本方；
3.嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計。
對于規(gui)避上(shang)述限制條件，將新上(shang)政府付費項目(mu)打捆(kun)、包裝為少量使用(yong)者(zhe)付費項目(mu)，項目(mu)內容無實(shi)質關聯、使用(yong)者(zhe)付費比例低(di)于10%的，不予入庫。
（三(san)）強化(hua)財(cai)政支(zhi)出(chu)(chu)(chu)責(ze)(ze)(ze)任(ren)監(jian)管。確保每一(yi)年(nian)度本(ben)(ben)級(ji)全部PPP項目(mu)從一(yi)般(ban)公共(gong)預(yu)算(suan)(suan)(suan)列支(zhi)的(de)財(cai)政支(zhi)出(chu)(chu)(chu)責(ze)(ze)(ze)任(ren)，不超(chao)(chao)過當年(nian)本(ben)(ben)級(ji)一(yi)般(ban)公共(gong)預(yu)算(suan)(suan)(suan)支(zhi)出(chu)(chu)(chu)的(de)10%。新(xin)簽約項目(mu)不得(de)從政府(fu)性基(ji)金預(yu)算(suan)(suan)(suan)、國有(you)資本(ben)(ben)經營(ying)(ying)預(yu)算(suan)(suan)(suan)安排PPP項目(mu)運營(ying)(ying)補貼支(zhi)出(chu)(chu)(chu)。建立(li)PPP項目(mu)支(zhi)出(chu)(chu)(chu)責(ze)(ze)(ze)任(ren)預(yu)警機制，對(dui)財(cai)政支(zhi)出(chu)(chu)(chu)責(ze)(ze)(ze)任(ren)占比(bi)超(chao)(chao)過7%的(de)地區(qu)進行風險提示，對(dui)超(chao)(chao)過10%的(de)地區(qu)嚴(yan)禁新(xin)項目(mu)入庫。
三、加強項目規范管理
各級(ji)財政部(bu)門(men)要將規范(fan)運作放在首位，嚴格按(an)照要求實施規范(fan)的PPP項(xiang)目，不得出現以(yi)下(xia)行為：
（一）存在政(zheng)(zheng)府方(fang)或政(zheng)(zheng)府方(fang)出資(zi)(zi)代表向社會(hui)資(zi)(zi)本回購(gou)投(tou)資(zi)(zi)本金、承諾固定回報或保障最低(di)收(shou)益(yi)的。通過簽訂陰陽合同，或由(you)政(zheng)(zheng)府方(fang)或政(zheng)(zheng)府方(fang)出資(zi)(zi)代表為項目(mu)融資(zi)(zi)提供各種形式(shi)的擔保、還款承諾等方(fang)式(shi)，由(you)政(zheng)(zheng)府實際兜底(di)項目(mu)投(tou)資(zi)(zi)建(jian)設(she)運營風險的。
（二）本級政府所屬的(de)各類(lei)融(rong)資(zi)平臺公司、融(rong)資(zi)平臺公司參股并(bing)能(neng)對(dui)其經營活動構成實質性影響的(de)國有企(qi)業作為(wei)社會資(zi)本參與(yu)本級PPP項(xiang)目(mu)的(de)。社會資(zi)本方實際只承(cheng)擔(dan)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)、不承(cheng)擔(dan)項(xiang)目(mu)運營責任(ren)，或政府支出事項(xiang)與(yu)項(xiang)目(mu)產(chan)出績(ji)效脫鉤的(de)。
（三）未(wei)經法(fa)定程序選擇社會資本方的。未(wei)按規(gui)定通過物有所值評(ping)價、財(cai)(cai)政承受能力(li)論證或規(gui)避財(cai)(cai)政承受能力(li)10%紅線，自行以(yi)PPP名義實施的。
（四）以債務性資(zi)金充(chong)當(dang)項目資(zi)本金，虛假出(chu)資(zi)或出(chu)資(zi)不實的。
（五(wu)）未按規(gui)定及時(shi)充分披(pi)露(lu)項(xiang)目信(xin)息或披(pi)露(lu)虛(xu)假項(xiang)目信(xin)息，嚴重影響行使公眾知情權和社會監督權的。
對于(yu)存在本條（一(yi)）項情形，已入庫項目應當(dang)予以清退(tui)，項目形成的財政支出責(ze)任，應當(dang)認定為地方政府隱性債務，依(yi)法(fa)依(yi)規(gui)提請有關部門對相關單位及個人(ren)予以嚴肅問責(ze)。
對(dui)于(yu)存在(zai)本條（二）至(zhi)（五(wu)）項(xiang)(xiang)情形的，應在(zai)限期(qi)內進行整(zheng)改(gai)。無(wu)法(fa)整(zheng)改(gai)或逾(yu)期(qi)整(zheng)改(gai)不到位(wei)的，已入庫項(xiang)(xiang)目應當(dang)予以清退，涉及增(zeng)加地方(fang)政(zheng)府隱性債務的，依法(fa)依規提請有關部門予以問(wen)責和(he)妥善處(chu)置。
四(si)、營造規范發展的良好(hao)環(huan)境
各級財政部門要會同(tong)有(you)關部門，多措并舉，加(jia)(jia)強規范管理和分(fen)類指導，對重點領域、重點項目加(jia)(jia)大政策支持力(li)度。
（一）鼓勵民(min)(min)資(zi)和外(wai)資(zi)參與(yu)(yu)。加(jia)大對(dui)民(min)(min)營企(qi)業(ye)(ye)、外(wai)資(zi)企(qi)業(ye)(ye)參與(yu)(yu)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)支(zhi)持(chi)(chi)力(li)度，向民(min)(min)營企(qi)業(ye)(ye)推介政府信(xin)用良(liang)好、項(xiang)(xiang)目(mu)收益穩定(ding)的(de)優(you)(you)(you)質(zhi)項(xiang)(xiang)目(mu)，并在(zai)同(tong)等(deng)條(tiao)件(jian)(jian)下對(dui)民(min)(min)營企(qi)業(ye)(ye)參與(yu)(yu)項(xiang)(xiang)目(mu)給予優(you)(you)(you)先支(zhi)持(chi)(chi)。中(zhong)央財政公(gong)共服(fu)務領(ling)域相(xiang)關專項(xiang)(xiang)轉移支(zhi)付(fu)資(zi)金(jin)優(you)(you)(you)先支(zhi)持(chi)(chi)符合條(tiao)件(jian)(jian)的(de)民(min)(min)營企(qi)業(ye)(ye)參與(yu)(yu)的(de)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)。研究完善中(zhong)國(guo)PPP基金(jin)績效(xiao)考核辦法，將投資(zi)民(min)(min)營企(qi)業(ye)(ye)參與(yu)(yu)項(xiang)(xiang)目(mu)作為(wei)重要考核指標，引導中(zhong)國(guo)PPP基金(jin)加(jia)大支(zhi)持(chi)(chi)力(li)度。各(ge)地在(zai)開展(zhan)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)時(shi)，不得對(dui)外(wai)資(zi)企(qi)業(ye)(ye)、中(zhong)資(zi)境外(wai)分支(zhi)機構參與(yu)(yu)設(she)置(zhi)歧視性條(tiao)款或附(fu)加(jia)條(tiao)件(jian)(jian)。提(ti)(ti)倡優(you)(you)(you)質(zhi)優(you)(you)(you)價(jia)采購，應當(dang)根(gen)據采購項(xiang)(xiang)目(mu)需(xu)求特點，合理(li)選擇采購方(fang)式，進(jin)一步加(jia)強采購需(xu)求和履約驗收管理(li)，提(ti)(ti)高采購質(zhi)量。
（二）加(jia)大融資(zi)(zi)支(zhi)持。結合自身財(cai)力(li)狀況(kuang)，因地制宜采取注入(ru)資(zi)(zi)本金(jin)(jin)、運營補貼等方式(shi)支(zhi)持規范的PPP項目(mu)。引導(dao)保險資(zi)(zi)金(jin)(jin)、中國PPP基金(jin)(jin)加(jia)大項目(mu)股(gu)權(quan)投資(zi)(zi)力(li)度，拓寬項目(mu)資(zi)(zi)本金(jin)(jin)來源(yuan)。鼓(gu)勵通過(guo)股(gu)權(quan)轉讓、資(zi)(zi)產交易、資(zi)(zi)產證(zheng)券(quan)化等方式(shi)，盤活項目(mu)存(cun)量資(zi)(zi)產，豐富社會資(zi)(zi)本進入(ru)和退出渠(qu)道。
（三）聚焦重點領域。優先支(zhi)持基礎(chu)設施(shi)(shi)補短(duan)板以及(ji)健康、養(yang)老、文化、體育、旅游等基本公(gong)共服務均等化領域有一定收益(yi)的公(gong)益(yi)性(xing)項目(mu)。加快實施(shi)(shi)符合經(jing)濟社會發展需要(yao)、決策程序完備、回報(bao)機制清晰、融資結構合理的項目(mu)。
（四）保(bao)障合理支出。符(fu)合條(tiao)件(jian)的PPP項(xiang)目(mu)形(xing)成(cheng)(cheng)的政(zheng)府支出事(shi)項(xiang)，以公眾(zhong)享受(shou)(shou)符(fu)合約定(ding)條(tiao)件(jian)的公共服(fu)務(wu)為(wei)支付依(yi)據(ju)，是政(zheng)府為(wei)公眾(zhong)享受(shou)(shou)公共服(fu)務(wu)提供運營補貼形(xing)成(cheng)(cheng)的經常性支出。各地(di)要依(yi)法依(yi)規將規范的PPP項(xiang)目(mu)財政(zheng)支出納入預(yu)算(suan)管理，重諾(nuo)守約，穩定(ding)市場預(yu)期。
（五）加(jia)強(qiang)信息披(pi)露。依托全(quan)國PPP綜合信息平臺，對(dui)PPP項(xiang)目(mu)信息進行全(quan)流程公開披(pi)露、匯總統計和分析監測，完善項(xiang)目(mu)庫(ku)“能(neng)進能(neng)出”的動態調(diao)整機制，不(bu)以入庫(ku)為項(xiang)目(mu)合規“背書”，不(bu)以入庫(ku)作為商(shang)業銀行貸款條件(jian)。
（六）加強(qiang)分(fen)類(lei)(lei)指導。對于(yu)在建項(xiang)目，督(du)(du)促各(ge)方嚴(yan)格(ge)履約，保障出資到位，推(tui)動(dong)項(xiang)目按(an)期(qi)完工(gong)，避免出現“半(ban)拉子”項(xiang)目。對于(yu)尚未(wei)開(kai)工(gong)的項(xiang)目，督(du)(du)促各(ge)方嚴(yan)格(ge)按(an)照要求加強(qiang)合(he)同條款(kuan)審(shen)核，規(gui)范融(rong)資安(an)排。對于(yu)進入采購階段的項(xiang)目，加強(qiang)宣傳推(tui)介和信息披露，吸引各(ge)類(lei)(lei)市場(chang)主體(ti)特別是民(min)營企業和外資企業平等參與。同時，加強(qiang)重大項(xiang)目儲備，扎實(shi)做好項(xiang)目前期(qi)論證，推(tui)動(dong)形成遠近結合(he)、梯次接續的項(xiang)目開(kai)發格(ge)局。
（七(qi)）強化PPP咨詢機(ji)構庫(ku)(ku)和(he)(he)專(zhuan)(zhuan)家庫(ku)(ku)管(guan)理。咨詢機(ji)構和(he)(he)專(zhuan)(zhuan)家要(yao)(yao)發揮(hui)專(zhuan)(zhuan)業作(zuo)用，遵守職業操守，依法合(he)規(gui)提(ti)供PPP項(xiang)目咨詢服務(wu)。對于包(bao)裝(zhuang)不規(gui)范PPP項(xiang)目增(zeng)加隱性(xing)債務(wu)風險、出具咨詢意見違反(fan)相關政(zheng)策規(gui)定(ding)、收費標(biao)準(zhun)偏(pian)離市場(chang)合(he)理水平、對PPP項(xiang)目實施造成消極影響和(he)(he)嚴重后果(guo)的咨詢機(ji)構和(he)(he)專(zhuan)(zhuan)家，要(yao)(yao)按照規(gui)定(ding)嚴肅追究責任。
五、協同配合抓好落(luo)實
各級財政部門要提高(gao)站(zhan)位，主動作(zuo)為，加快推(tui)動建(jian)立協(xie)同(tong)配合、保障有力、措施到位的(de)工作(zuo)機制。
（一）加強(qiang)部(bu)門協作，強(qiang)化項(xiang)目(mu)前期識別(bie)、論證(zheng)和入庫(ku)等環節的溝通(tong)協調與(yu)信息共(gong)享，扎實做好(hao)項(xiang)目(mu)前期準備工作，夯實項(xiang)目(mu)實施基(ji)礎，推進科學決策(ce)。
（二）強(qiang)化跟蹤監測。加(jia)強(qiang)對項目全生(sheng)命周期的跟蹤指導和監督檢查，建立健全政策落實和項目實施督查機制。加(jia)大信息公(gong)開力度，主動接受審計監督和社會監督，推(tui)動項目規范有序實施。
（三）鼓勵地(di)方(fang)和部門因地(di)制宜創新工(gong)作機制、加大政(zheng)策扶持(chi)力度，加強經驗(yan)總結和案(an)例(li)推(tui)廣(guang)，工(gong)作推(tui)進中(zhong)形成的(de)經驗(yan)做法(fa)和發現的(de)重大問題，及時向財政(zheng)部報告。
財(cai) 政(zheng) 部
2019年3月(yue)7日
